中国保健品30年乱与治：三千亿产业如何为自己正名(2)

        食品安全法立与修：明确定位

        对保健食品的质疑，存在于它模糊不清的功效及评价标准上。我国规范的评定标准和方法缺乏，不同的保健品和评价单位所用的指标和方法不同，缺乏共同的标准；评价效果的实验设计粗糙，对照缺乏或不合理，形同虚设；指标及其解释也非常随意。

        安徽医科大学教授祖述宪曾回忆，1996年有一个广东生产冬虫夏草产品的厂家请他做鉴定，称产品是经过国内一流医学研究机构鉴定，如某研究所做的结语是“可显著抑制淋巴细胞的增殖”。

        “尽管这个结语都靠不住，但在鉴定结论里竟变成了‘该液对肿瘤细胞的生长也可能起抑制作用’。”祖述宪感到不可思议，另一些试验的试验组与对照组结果差别很小，但鉴定者即称“效果显著”。

        这和保健食品在我国的定位有关。

        据南方周末记者了解，2009年制定食品安全法期间，对于是否该将保健食品纳入食品安全法管辖范围，相关专家就有不同意见。

        “当时有些专家说保健食品应该按照食品管，保健食品这个概念没有存在的必要，更没有单独审批的必要；如果产品有保健功能，就应该放到药品里面去管。”徐华锋回忆道，他参加过食品安全法征集意见。

        最终结果是，保健食品的概念在法规中被模糊化，2009年食品安全法中保留与保健食品相关的概念为“声称特定保健功能的食品”。

        王大宏主张应将保健食品单独立法管理。在他看来，我国将保健食品纳入食品范畴管理的做法很“独特”，澳大利亚将其放在药品内管理，允许宣称预防、辅助治疗等作用；美国、欧盟、加拿大则单独立法管理，美国叫膳食补充剂（Dietary Supplement），加拿大称天然健康产品（Natural Health Products），欧盟是食品补充剂（Food Supplement）。将保健食品纳入食品范畴管理的问题是，从法律层面制约了其声称预防或辅助治疗的可能。“制约保健食品行业发展的诸多问题应从顶层设计入手去解决，即应对保健食品的消费价值、科学依据和发展规律深入开展研究，赋予其更合理的法律定位，给出更科学的身份，这样才能从本源上解决问题。”

        这样的担忧不无道理。2009年食品安全法之后，保健食品具体管理办法迟迟未能出台。这个产值三千多亿元、关乎健康的行业在接下来的6年处于“无轨运行”的状态。直到2015年7月28日，国务院法制办官网终于正式公布了3项关于保健食品的法规征求意见稿。保健食品立法上完成突破（详见南方周末2015年7月30日报道《保健食品初拟132条新规》）。但令缪宝迎不明白，两年多过去，保健食品监督管理条例的正式稿为何至今仍未出台。

        2015年新修订的食品安全法，将保健食品纳入特殊食品实行监督管理，明确“保健食品的功能和成分应当与标签、说明书相一致”，并对其广告做出规定。

        在这个阶段，保健食品几经周折终于获得了法律地位，外部环境逐渐变得明朗起来。同时，监管的相关措施也得以完善。2014年国家食药监总局开始定期对保健食品进行风险监督抽检。

        部委共治：法律之外的难题

        保健食品产业一路发展到今天，几乎完成了“平地起高楼”式的发展。在愈发严格的质量管控监督之下，总体质量有了明显提高，但行业最突出也最受诟病的，夸大宣传和违规营销问题仍未得到解决。

        2017年央视“3·15”晚会上，湖北国创伟业生物技术公司被曝光，该公司将一款名为银杏软胶囊的保健食品，一次向五十多名老年人进行推销，销售额达到14万元。在推广中，不乏夸张的宣传语。类似的企业还有不少。

        “保健食品的广告宣传是监管重点，但是大家能看得到，在屡次整治之后，夸大宣传的现象依然是行业的顽疾。”徐华锋十分痛心。

        根据2003年当时卫生部发布的《保健食品检验与评价技术规范》，保健食品能够申报的功能一共有27种。所有在这27种之外的功能宣称都为虚假宣传。2015年9月1日颁布的新广告法对保健食品广告列出了6项不准的规定；国家食药监总局制定的《食品安全欺诈行为查处办法》目前正在征求社会意见过程中。

        尽管食品、药品和保健食品在行政上有清晰的划分，但在消费者看来，保健滋补养生产品都是广义上的保健品，部分不具有“蓝帽子”标识的企业正是抓住公众的认知薄弱。

        中国传统的“药食同源”思想，也一定程度上助长了这种虚假广告的进一步传播。

        “药食同源，这是我们国家特有的养生文化传统。文化是有惯性的，不是一下子能改变得了的。”王大宏建议，与其盲目否定养生传统，不如用市场手段和企业责任来约束，即应该通过良币驱逐劣币方式，让市场份额向优秀的品牌集中，形成行业规范。

        还有一些问题是保健食品本身无法改变的。

        2017年4月，75岁的刘娭毑老人一年花费近十万元疯狂购买保健品的新闻被媒体报道，但她却向媒体记者解释，“明知是骗钱，但喜欢热闹的氛围，能摆脱孤独，不让子女知道，不挨骂就行了。”